La Dénonciation Civique : une Idée Républicaine ? (part.5/6)

Le 1er Consul, Napoléon Bonaparte en meneur d’homme, franchissant le col du Saint Bernard réputé comme étant totalement impraticable, lui et son armée en 1800.

Cette stratégie lui permettra de prendre totalement de court la deuxième coalition européenne qui avait tenté d’entreprendre la reconquête de l’Italie

La péninsule transalpine avait été prise trois années plus tôt par les forces révolutionnaires françaises, dirigée à l’époque par le général Bonaparte, qui, à la tête d’un corps d’armée démuni -les « va-nus-pieds » -censé n’être au départ qu’une troupe de diversion, remportera contre toutes attentes des batailles décisives, grâce à un certain génie militaire désormais passé à la postérité, qui aboutiront au Traité de Campo-Formio du 18 octobre 1797, installant ainsi durablement l’influence française sur ce territoire durant presque deux décennies.

SECTION II/ L’apport décisif de la naissance de l’État moderne

Les différents régimes prirent donc conscience, suite aux épreuves traversées, de l’omniprésence ainsi que de la force incarnée par la dénonciation au sein de la société, comme étant une véritable arme de contrôle voire de sanction des dirigeants. Elle était surtout le signe d’une cristallisation d’angoisses latentes face aux carences de l’État. Si bien que l’appropriation réelle de ce pouvoir exorbitant du dénonciateur par la puissance étatique stabilisée, entendait pour cela atteindre un renforcement des mécanismes institutionnelle du pays, qui signera ainsi la naissance de l’État moderne.

La première étape fondamentale du perfectionnement de l’État s’incarne au travers des son renforcement politique, alors amorcé par l’affirmation du pouvoir exécutif, ainsi que des garanties offertes par son droit administratif, pour ainsi stabiliser le régime (§1). Cette émergence de l’État moderne ne pouvait faire l’économie de puissantes administrations devant réguler la société entière, et plus particulièrement en ce qui concerne son pouvoir d’action coercitif, afin de purger les passions, au travers de la construction d’une véritable police moderne (§2).

Paragraphe 1 : La stabilisation politique napoléonienne des dernières phases révolutionnaires

Après ce véritable parcours initiatique traversé par le pays, l’heure était maintenant à la stabilisation du pouvoir pour ainsi pérenniser son action dans le temps, et pouvoir maîtriser ainsi le concept de la dénonciation civique. Fort de son expérience révolutionnaire, l’affermissement étatique ne se réalisa réellement que par la centralisation du pays, qui développa corrélativement à son efficacité, le pouvoir exécutif (A). C’est dans cette optique que la naissance du droit administratif viendra parallèlement donner des garanties juridiques aux citoyens (B).

A-    L’arrêt des luttes de pouvoir : la naissance d’un pouvoir exécutif prépondérant

Le renforcement des prérogatives exécutives à l’initiative du monarque, demeurait déjà être en ce temps le souci constant de tous les auteurs[1] de projet de réforme, visant à raffermir un Royaume alors en perte de vitesse en cette fin d’Ancien Régime :

Le salut des diverses solutions constitutionnelles proposées passait par la préservation et la garantie de solides prérogatives du roi dans le domaine du commandement militaire et de l’initiative diplomatique, dans le contrôle des assemblées et dans la mise en place d’une politique de l’ordre public.[2]

Et la tendance était, plus que jamais la même, durant la période révolutionnaire. Elle sous-tend à cet effet le phénomène de la centralisation qui sera le pendant de son application efficiente. L’œuvre de Napoléon fait ici figure d’exemple, au travers de la rédaction de la Constitution de l’an VIII, qui consacre ainsi un exécutif fort, au détriment de la force législative : « Moyen efficace, selon le Premier consul, de stabiliser la République tout en terminant la Révolution.[3] ». Mais pour permettre l’application effective de ce pouvoir, il était indispensable de posséder des agents de terrain, veillant à la bonne application de ces mesures prises au sommet de la chaîne du pouvoir, avec la « Rapidité du fluide électrique » dira Chaptal – l’un des concepteurs de l’investiture préfectorale – lors de son discours du 28 pluviôse an VIII. Et ce préalable indispensable à la stabilité du pouvoir n’avait pas échappé aux révolutionnaires, comme peut en témoigner les différentes fonctions créées dans cette perspective. En effet, de l’impossible maintien de l’intendant royal qui avait inspiré la défiance des populations, allait se succéder différents représentants de l’exécutif tous aussi instables les uns que les autres :

Les procureurs généraux syndics, seuls, reçoivent la très lourde tâche d’être les relais entre Paris et chaque département […] la double rupture de l’été 1792, puis de l’été 1793, conduit nombre d’entre eux à s’opposer à la politique décidée à Paris, brisant ainsi le fil conducteur du pouvoir. Pour combler le vide créé par la suppression des intendants et la mauvaise conduction politique offerte par les procureurs généraux syndics, naît une réponse originale : la ‘‘Convention ambulante’’.[4]

La réalisation de Bonaparte enterrera ainsi la lutte qui sévissait au sommet du pouvoir, n’ayant jamais cessé d’engendrer des séismes politiques depuis les débuts de l’épopée révolutionnaire. Il parvenait également à contrebalancer quelque peu l’inféodation du pouvoir législatif, et donc des représentants du peuple, par le rapport privilégié qu’il s’était approprié au travers de l’utilisation des plébiscites.

Mais cette nouvelle donne du pouvoir devait s’accompagner de sa contrepartie juridique, pour ne pas être appréhendée comme l’usage d’un pouvoir despotique pouvant relancer à tout moment le phénomène de la dénonciation, sous-tendant des réactions populaires destructrices.

B-    La construction du droit administratif : une contrepartie de garanties légales

De la même manière qu’au fil des coups d’État institutionnels, la nécessité de l’apparition d’un pouvoir exécutif fort devint naturelle, le développement d’un droit administratif conférant en guise de contrepartie, des garanties aux administrés était une idée de longue date, qui avait commencé à germer dès la fin de l’Ancien Régime, à l’image du bureau des dépêches[5] et de sa fonction d’appel à l’égard des décisions des intendants. Mais tout en formant une entité juridique embryonnaire, le droit administratif de cette époque était également un droit opaque, peu connu des sujets, au service de la royauté qui l’utilisait de ce fait à son avantage.

Avec l’éclatement de la Révolution, la déconstruction méthodique des structures administratives de la royauté sera réalisée par les lois de séparation des pouvoirs des 16 et 24 août 1790, permettant la suppression de ces différentes juridictions, ainsi que sacralisation d’un principe qui s’avèrera fondatrice : l’impossibilité pour les administrés de recourir au pouvoir judiciaire en cas de contentieux avec l’administration. Ainsi naquit le concept de l’administrateur-juge. Démocratiquement insatisfaisant, ce droit administratif du début de l’ère révolutionnaire entendait évoluer au gré des troubles, par la création d’une juridiction compétente à part entière. Ainsi, progressivement, ce contentieux cessera d’être le monopole du pouvoir pour être capté par de nouvelles entités républicaines : le Conseil de préfecture dans un premier temps, puis le Conseil d’État dans un second, à l’issue de la création de sa section contentieuse, qui deviendra alors une Chambre d’appel aux décisions rendues par le Conseil de préfecture. Toutes ces structures furent fondées par la même loi napoléonienne[6], où un pouvoir exécutif fort fut consacré. Ainsi, en plus de venir garantir des droits supplémentaires aux administrés, l’avènement du droit administratif, et du Conseil d’État plus particulièrement, va se révéler être un excellent instrument de conseil du pouvoir pour Napoléon Bonaparte, s’imposant comme une structure déterminante pour l’élaboration des Masses de granits législatives et institutionnelles, sur lesquels reposeront les fondations de l’État moderne.

Ainsi ces deux notions que sont celles d’un pouvoir exécutif fort, couplé avec celui du développement du droit administratif, vont s’interpénétrer l’une de l’autre, et leurs résultats seront décisifs dans la quête des régimes au renforcement des institutions. Mais cette dernière ne pouvait vraisemblablement être atteinte, qu’avec le concours d’une autre administration tout aussi déterminante dans l’avènement d’un État rationalisé : la police moderne.

Paragraphe 2 : La naissance de la police moderne

Le développement de cette administration au service de l’Etat fut décisif au cours de cette période, elle permit notamment de rationaliser sous les projections du siècle des Lumière son organisation générale, ainsi que de déterminer ses compétences, dans des cadres juridiques (A). Mais à l’inverse de la plupart des héritages monarchiques, celui de l’administration policière, fut une des rares à faire l’objet d’une appropriation d’une construction royale par les révolutionnaires (B).

A-    La police révolutionnaire : une redéfinition de l’administration

Le développement de cette fonction indispensable à la coexistence de toutes les couches sociales d’un pays sera pour la France, en cette période tout particulièrement, un défi que les dirigeants devront relever pour espérer pacifier la Nation : « Il n’est point de gouvernement qui puisse maintenir les droits des citoyens sans une police sévère.[7] » Ainsi cette définition de la police donnée par un dirigeant jacobin, démontre que cet outil au service de l’État peut aussi être instrumentalisé à des fins politiques. D’où la nécessité de poser un cadre légal aux frontières que cette arme institutionnelle ne pourrait franchir, d’autant plus que comme il l’a été vu précédemment[8], l’administration policière héritée par la Révolution avait entretenue une très mauvaise image auprès du peuple qu’elle entendait pourtant servir, et qui, au nom de la sureté générale, avait donné lieu à l’utilisation de mesures très contestables par les fonctionnaires royaux.

Dans ce cadre révolutionnaire tourmenté, les idéaux issus du siècle des Lumière emportèrent la nécessité de réformer en profondeur les règles de fonctionnement de la police, d’une redéfinition clairement encadrée de ses compétences, ainsi que de ses moyens d’action. C’est à ce titre que fut instaurée la création du ministère de la Police générale de la République par son approbation du Conseil des Anciens du 12 nivôse an IV (2 janvier 1796), vouée à être encadré par le nouveau Code des délits et des peines du 3 brumaire an IV (25 octobre 1796) opérant la synthèse des débats législatifs qui ont eu lieu au sein de l’Assemblée constituante et Législative. Ainsi, le nouveau but de l’institution est maintenant clairement défini et consiste à : « Maintenir l’ordre public, la liberté, la propriété, la sûreté individuelle[9] ». En ce qui concerne la nature de ses actions, celle-ci a également été prévu par le Code : « Son caractère principal est la vigilance[10] ». Et enfin, le destinataire de ces procédés employés est : « La société considérée en masse[11] ». Fort de cette nouvelle légitimité juridique, les efforts policiers pourront maintenant s’efforcer de rompre le chaos qui s’était nourri de la désorganisation régalienne des régimes précédents, et, qui avait pour beaucoup, énormément participé à l’explosion naturelle des dénonciations du fait de cette carence étatique. De cette manière, l’horizon du Ministère était transfiguré, et sa transformation réalisée durant la Révolution aboutira donc à une nouvelle organisation plus cohérente :

1) La police municipale, qui veille sur la tranquillité publique et le respect des règlements de base d’une communauté […] 2) la police correctionnelle, qui juge des infractions dangereuses pour la société, mais dont la gravité ne mérite pas qu’elles figurent dans le code pénal […] 3) la police de sûreté, chargée des fonctions de l’investigation et de l’instruction des délits relevant des tribunaux de police correctionnelle et des tribunaux de police criminels. Telle est l’évolution de la police française au stade où elle devient moderne.[12]

Pourtant, pour réaliser sa nouvelle mue vers la modernité, le Ministère de la police, fruit de la synthèse opérée par la période révolutionnaire, ne pouvait totalement s’affranchir de la législation de l’Ancien Régime pour parachever cette transformation et l’inscrire dans le temps.

B-    Une continuité dans la rupture : la reprise de la législation monarchique

En effet, l’apparente difficile synthèse qui dû également s’opérer durant la Révolution, était la reprise du cadre législatif précédent, celui de la royauté. Réappropriation d’un droit considéré comme archaïque d’autant plus difficile, car l’idéologie même de ce mouvement – suite à sa radicalisation de l’an II – avait fondé son existence même sur le dénigrement de cette période historique. Mais c’est précisément l’un des seuls caractères qui fut conservé de l’Ancien Régime, car les contingences l’exigeaient, mais surtout parce que les contours de sa modernité avaient été engagé sous le règne Louis XIV, et de ce fait, la Révolution en reçu l’héritage :

Cette vérité vaut encore davantage pour le droit de police, qui est peu caractérisé d’un point de vue idéologique, tant il est lié aux besoins primaires de chaque communauté. C’est précisément parce qu’elles sont liées aux nécessités de la vie que les règles de police conserve cette neutralité qui les fait s’adapter aux contextes les plus divers.[13]

Les œuvres législatives prérévolutionnaires demeurent en effet au cours de cette période, être le principal vivier législatif dans lequel les révolutionnaires continuent de se servir pour faire fonctionner l’appareil étatique. Il était en effet inconcevable d’ajouter au chaos ambiant qui régnait, celui d’un vide juridique qui aurait entamé le peu de stabilité auquel pouvait s’accrocher les pouvoirs lors des pires moments de désordre, tout comme de stabilité institutionnelle : « Ensuite, aussi bien le Code pénal de 1810 que le Code d’instruction criminelle stipulent le principe général selon lequel les anciens règlements, à l’exception de ceux réformés ou abrogés par le Code pénal, pouvaient toujours être appliqués par les tribunaux.[14] » De cette manière, la fondation juridique de l’administration policière qui lui permettra d’atteindre son stade moderne, avait su faire fi des considérations idéologiques – pourtant honnies sur tous les autres versants – pour y parvenir. Face à l’urgence de la situation, cette réformation institutionnelle de premier plan était une condition sine qua non à obtenir, afin de parachever les fondations qui formeront par la suite l’Etat moderne dans toute sa stabilité, et toute son envergure autoritaire, incarnée par la force acquise du pouvoir exécutif pour administrer le pays, et contrebalancée par ses recours démocratiques institués par l’avènement du droit administratif.

La naissance de l’État, entendue dans sa modernité institutionnelle, allait de ce fait, et pour la première fois sans doutes de l’histoire de France, pouvoir réaliser un tournant décisif dans l’appréhension du concept de dénonciation civique, par son appropriation juridique et définitive au travers notamment des Codes napoléoniens, qui succéderont à sa très nette diminution du fait des purges des passions que cette modernité étatique suggéra, et précèdera ainsi la stabilisation d’un concept légalement encadré, amorçant de ce fait l’effacement d’une pratique pourtant millénaire.

RÉFÉRENCES

[1] Calonne, Montlosier, et Necker furent autant de défenseurs d’un pouvoir exécutif fort, au service du Royaume.

[2] Michel Biard et Pierre Serna, « Introduction », Annales historiques de la Révolution française, 332 | 2003, 1-5.

[3] Ibid.,

[4] Ibid.,

[5] Ce bureau formant l’une des strates du Conseil du roi s’occupait des affaires intérieures du Royaume.

[6] Loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800).

[7] Saint-Just, rapport sur la Police générale à la Convention, le 15 avril 1794.

[8] Partie I, Section I, Paragraphe 1, (A).

[9] Code des délits et des peines du 3 brumaire an IV, article 16.

[10] Ibid., article 17.

[11] Ibid.,

[12] Paolo Napoli, « Naissance de la police moderne : pouvoir, normes, société », Paris : La découverte, Armillaire, 2003, p.250.

[13] Paolo Napoli, op. cit., p.288.

[14] Ibid., p.289.

Auteur : Benjamin KAROUBY

Directeur éditorial

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